Log in om toegang te krijgen tot je account
Tijdschrift Milieu
mei 2021, nr. 3
50 jaar milieubeleid in beeld
De internist Louis Stuyt was 50 jaar geleden de eerste minister in Nederland met ‘milieu’ in zijn titel. Het aantreden van Stuyt als minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne symboliseert het begin van een periode van 50 jaar milieubeleid. Dat vormt nu, 50 jaar later, een mooie aanleiding om stil te staan bij de ontwikkeling van het milieubeleid in Nederland. Welke ontwikkelingen zijn er geweest? Welke patronen zijn te ontdekken? Hoe kunnen we die periode duiden?
Door: Nancy Chin-A-Fat
Gezondheidsvraagstuk – jaren ‘70
In de jaren vóór de oprichting van het ministerie voor milieuhygiëne gaat milieu in de woorden van toenmalig minister-president Drees vooral “om het beschermen van beestjes en vogeltjes”. Er is wel hier en daar aandacht voor ‘milieu’, maar vooral vanuit het perspectief van ‘hinder’ op basis van de Hinderwet uit 1875. Er is geen systematisch op kwaliteit gericht milieubeleid. Dit verandert wanneer de tijdens de wederopbouw opbloeiende industrie steeds meer de leefomgeving vervuilt. Zo ontstaat een nieuwe kijk op milieu, waarin een (on)gezonde leefomgeving en volksgezondheid centraal staan. De focus verschuift naar het opruimen, saneren en schoonhouden van de leefomgeving. Dat zorgt ook voor nieuwe urgentie van ‘leuk voor erbij’ naar ‘essentieel om gezond te leven’. Dit alles komt tot uiting in de oprichting van het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in 1971. Het eerste échte milieubeleid volgt een jaar later in de vorm van de Urgentienota. De nota beschrijft naast een pakket van kortetermijnmaatregelen de noodzaak van verdere integratie van milieubeleid. Vanaf dat moment is ‘milieu’ niet langer enkel verspreid over en verborgen in andere nota’s en prioriteiten, maar steeds meer een beleidsstroom op zichzelf. Wat volgt is een periode waarin de reductie van vervuiling, de sanering van milieuverontreiniging en de ontwikkeling van nieuwe wet- en regelgeving (voor zowel geluidshinder, als lucht-, water- en bodemkwaliteit) centraal staat. Heel zichtbaar is de milieuproblematiek van luchtvervuiling door industrie of vervuilde rivieren.
Ruimtelijk vraagstuk – jaren ‘80
In het begin van de jaren ’80 richt het milieubeleid zich naast gezondheid in toenemende mate ook op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Daarmee wordt het thema verbreed en verdiept. Naast het voorkomen van zichtbare vervuiling door bijvoorbeeld een grootschalige bodemsaneringsoperatie, aangejaagd door het ‘Gifschandaal in Lekkerkerk’, gaat het ook steeds meer om zorgen dat de omgeving écht verbetert. Dat komt tot uitdrukking in de overheveling naar het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) in 1982. Vanuit dit ministerie krijgt het milieubeleid meer en meer aandacht als item op zichzelf. De VROM-ministers doen hun best om de milieubelangen gelijk te laten opgaan met die van de industrie, woningbouw, landbouw en economische groei. Dat is een heel andere focus dan het ‘opruimen’ van vervuiling: nu gaat het erom systematisch milieu als factor van betekenis te laten zijn in maatschappelijke beslissingen.
Zo komt het milieubeleid in deze periode ook meer onder spanning te staan. Het wordt ‘groter’ en daardoor knelt het ook meer met de belangen van andere sectoren. Onder aanvoering van VVD-ministers Winsemius en Nijpels wordt steeds nadrukkelijker de samenwerking met bedrijfsleven als partner voor de aanpak van milieuproblematiek opgezocht. Bij de milieubeweging neemt echter het wantrouwen toe. Het gaat hen niet snel genoeg. Activisten vinden dat de overheid te veel leunt op de economie en zetten beeldbepalende protestacties op.
Winsemius introduceert in deze periode de ‘ver-thema’s’: verzuring, vermesting, verspreiding, verstoring, verwijdering als speerpunten. Zo probeert hij het milieubeleid integraal te benaderen. De publicatie van het Nationaal Milieubeleidsplan in 1989 vormt een doorbraak voor het milieubeleid. Het is voor het eerst dat er zo’n omvattend, gericht en ook dwingend kader ligt voor milieubeleid. Het milieu is daarmee definitief gevestigd als thema in de politiek en het beleid. Vanuit het NMP-gedachtegoed sluiten opeenvolgende ministers tal van convenanten tussen overheid en bedrijfsleven (doelgroepenbeleid). Een belangrijk accentwijziging is hier dat het beleid niet alleen meer leunt op regelgeving vanuit het ministerie, maar zoekt naar interactie en samenwerking. Dus met andere partijen. Belangrijk voor deze periode is ook dat de blik wordt gericht op milieu als langetermijnvraagstuk. Niet meer alleen het milieu van nu, maar ook de planeet van overmorgen.
Internationale koploper - jaren ‘90
Na de lancering en uitvoering van het NMP is Nederland lange tijd internationaal ‘koploper’ in milieubeleid. Het NMP wordt in veel Europese landen als blauwdruk gebruikt. Zo maakt Nederland internationaal school. In Nederland zelf ligt de nadruk nu op de uitvoering. Door de overheid, maar in belangrijke mate ook door maatschappelijke mobilisatie. De Postbus-51 campagne ‘Een beter milieu begint bij jezelf’ brengt het milieu letterlijk bij iedereen thuis. Mensen moeten het zelf doen. Het is de periode waarin schoolklassen, gezinnen en iedereen de uitvoering van het milieubeleid letterlijk om zich heen ziet. Het belang van het milieu wordt in deze periode vanzelfsprekend. Niet ‘onomstreden’, maar wel een element dat erbij hoort. ‘Het milieu’ wordt een object. Het ís er, het staat onder druk en moet beschermd worden.
Op het ministerie vindt een belangrijke beweging plaats. Het milieubeleid vindt steeds meer zijn weg naar Europa. Nederlandse ambtenaren en bestuurders zijn heel succesvol in het Europees optuigen van op Nederlandse standaarden gebouwde normen. Zo ‘verplaatst’ het milieubeleid zich richting Brussel, met Nederland als aanjager. Brussel wordt een belangrijke nieuwe route voor normering en beleid. En dat niet alleen. De ‘Nederlandse aanpak’ wordt ook een heus exportproduct, tot en met workshops in Amerikaanse Staten en gesprekken tot in de Amerikaanse Senaat aan toe. De nadruk op uitvoering zorgt ook voor een andere verplaatsing. Het ministerie van VROM is niet meer zelf ‘van’ de uitvoering van milieubeleid, dat gebeurt steeds meer door marktpartijen die overheden en anderen adviseren bij het realiseren van milieudoelstellingen. Zo viert milieubeleid hoogtij, maar loopt het ministerie qua expertise óók langzaam ‘leeg’.
Duurzaamheidstransitie – jaren ‘00
Als gevolg van de sterke internationale reputatie krijgt Nederland in 2000 de organisatie van een internationale klimaatconferentie toebedeeld. De conferentie onder leiding van minister Pronk is de grootste ooit gehouden in ons land. Het is volgens sommigen het ‘hoogtepunt’ van de positie van Nederland in het internationale milieubeleid. Terwijl demonstranten van Milieudefensie met 50.000 zandzakken een 400 meter lange dijk rond de conferentielocatie bouwen om aandacht te vragen voor klimaatverandering, verlopen de onderhandelingen uiterst moeizaam. Het congres loopt uit op een teleurstelling. Het lukt uiteindelijk niet om alle landen achter een gemeenschappelijke uitspraak te brengen. Langzaam wordt ook duidelijk dat het milieu geen verbindend thema meer is en dat het overleg hierover verdelingen en machtsverhoudingen op scherp zet. De bescherming van het milieu is wel belangrijk, maar het blijft moeilijk in te weven in andere prioriteiten zoals economie, ontwikkelingssamenwerking, landbouw en internationale geopolitieke verhoudingen. Aan de andere kant blijkt dat internationaal milieubeleid toch succesvol kan zijn. Het Montrealprotocol heeft ervoor gezorgd dat het gat in de ozonlaag aanzienlijk kleiner is geworden.
In deze periode komt de beleidsontwikkeling langzaam aan tot stilstand. Wel komt eind 2001 het NMP4 uit. Het is een grote nota en voorlopig de laatste in zijn soort. De titel ‘Een wereld en een wil’ weerspiegelt de ambitie. Het plan zet uiteen dat omvangrijke systeeminnovatie (een ‘transitie) nodig is voor het oplossen van de grote milieuproblemen en doet dat aan de hand van de lange termijn: 30 jaar in plaats van de gebruikelijke vier jaar. De nota verlegt de aandacht van zichtbare milieuproblemen naar onzichtbare en toekomstige milieuproblematiek: klimaatverandering, het verlies van biodiversiteit en aantasting van natuurlijke hulpbronnen. Voor deze problemen is een maatschappelijk transformatieproces van lange duur nodig, waarbij technologische, economische, sociaal-culturele en institutionele veranderingen die op elkaar inwerken, elkaar moeten versterken. Veranderende politieke omstandigheden maken echter dat het gedachtegoed van het NMP4 toch vooral op de plank blijft liggen. Hoewel er ook successen en nieuwe ambities zijn, bijvoorbeeld het Europese REACH-project en het programma Schoon en Zuinig, kenmerkt de dagelijkse praktijk zich vooral door kleinere en praktische oplossingen, en blijft het NMP4 liggen.
Klimaatvraagstuk – jaren ‘10
In 2010 wordt het ministerie van VROM ontbonden en milieu gaat ‘over’ naar Infrastructuur en Milieu, waar het onderwerp milieu wordt ondergebracht bij de staatssecretaris. Voor het eerst sinds 1971 heeft milieu dan geen eigen minister meer en dus ook geen directe vertegenwoordiging in de Ministerraad. In 2017 verdwijnt de ‘M’ zelfs uit de naam van het departement als deze gewijzigd wordt naar het ministerie Infrastructuur en Waterstaat. Er is nog steeds een DG Milieu, maar zonder eigen departement is milieu in de woorden van sommigen ‘dakloos’ geworden. Het milieubeleid raakt opnieuw versnipperd en wordt meer dan ooit ondergeschikt gemaakt aan belangen als economie, ruimte, bouwen, landbouw en natuur. Het is niet langer een eigenstandig thema, maar een ‘aspect’ dat je, als randvoorwaarde, aanpakt via andere onderwerpen. Tegelijkertijd zwelt op de achtergrond de aandacht voor klimaatverandering en duurzaamheid aan.
Via de Europese lijn heeft het milieubeleid onverminderd impact in Nederland. Zo raakt Nederland in de ban van fijnstof en andere Europese normen, die de beleidsruimte in Nederland beperken. De politieke aandacht is er dan misschien niet meer, de normen zijn er nog wel. Hoewel de aandacht voor de ‘klassieke milieuthema’s lijkt te zijn afgenomen, spelen schone lucht, vermindering van uitstoot, bodemvervuiling door nieuwe stoffen als PFAS en innovaties in de autoindustrie om uitstoot te verminderen nog altijd een belangrijke rol en wordt de overgang van diverse wetten naar de Omgevingswet voorbereid.
Maatschappelijk ligt het zwaartepunt van de aandacht vooral op het klimaatvraagstuk. ‘Klimaat’ en ‘duurzaamheid’ nemen ‘milieu’ over als term in het dagelijks spraakgebruik. Bedrijven en investeerders nemen de ‘Sustainable Development Goals’ over en er komen diverse Green Deals tot stand. Klimaat is hét thema op grote internationale conferenties. Hoogtepunt is het klimaatakkoord van Parijs in 2015, ondertekend door 195 wereldleiders. De tegenstellingen in de samenleving worden echter ook groter. Zo demonstreren de zogenoemde ‘klimaatspijbelaars’ in 2019 wereldwijd tegen de klimaatverandering en de vertragingen in de aanpak ervan wegens economische belangen. Duurzaamheidsorganisatie Urgenda sleept met succes de Nederlandse overheid voor de rechter in wat ook wel de ‘klimaatzaak van de eeuw’ wordt genoemd. Urgenda en de rechter dwingen de regering om afspraken op het gebied van CO2-reductie na te komen. Maar er zijn tegelijkertijd ook ‘klimaatontkenners’ en complotdenkers die de wetenschappelijke basis van het idee van veranderend klimaat ontkennen.
Reflectie
Het milieubeleid bestaat dit jaar 50 jaar. Een beknopte analyse van die periode laat zien dat er in die periode een paar verschillende bewegingen zich aftekenen, in thema’s, positionering en stijl.
Thema’s
In de eerste plaats zien we dat wat er onder milieubeleid wordt verstaan, sterk is veranderd door de tijd. Er is niet zozeer sprake van ‘het milieubeleid’, maar van beleid gericht op wat in die betreffende periode als invulling van het thema milieu wordt gegeven. We zien thema’s opkomen en naar de achtergrond verdwijnen. Sommige thema’s zijn opgelost, anderen lossen op in die zin dat de politiek er minder aandacht voor heeft. Wat daarbij opvalt, is dat de aard van de aandacht van het milieubeleid is verschoven. Van directe actie tegen dagelijks en vaak zichtbare schade aan de leefomgeving, naar onzichtbare en vaak indirecte interventies om productieketens te verduurzamen, problemen te voorkomen en onzichtbare of toekomstige schade te herstellen.
Positionering
Ook in de positionering van het milieubeleid tekent zich een beweging af. We vieren het jubileum van het ministerie, maar in de periode van 50 jaar zien we dat de ondersteuning van de minister op verschillende manieren is ingevuld. Eerst ‘in huis’ bij een ministerie, als deel van een groter en inhoudelijk anders georiënteerd geheel (Volksgezondheid). Dan een belangrijk en volgens sommigen dominant geheel van een ‘eigen’ ministerie, het ministerie van VROM. Het Directoraat-Generaal Milieu groeit naar 1000 fte, een operatie die intern ook wel bekend komt te staan als ‘DGM1000’. Daarna nemen die aantallen af en wordt het thema ondergebracht als inherent deel en mee te nemen thema bij andere ministeries.
Dat lijkt een neergang te suggereren, maar dat alles gebeurt in een periode waarin (Europese) milieunormen en milieuregelgeving enorme impact heeft op de samenleving en nationale beleidsplannen. Stikstof, Natura2000, de Habitat-richtlijn, het Klimaatakkoord en de door Urgenda gewonnen rechtszaak zijn voorbeelden van thema’s die maken dat stevige beleidskeuzes moeten worden genomen. Symbolische maatregelen (verlagen van de maximumsnelheid), maar ook de sanering van de agrarische sector en majeur klimaatbeleid zijn directe gevolgen van internationale milieuregels en ambities, die mede als gevolg van Nederlandse inbreng tot stand zijn gekomen. Nederland heeft te maken met in Nederland ontworpen internationaal milieubeleid. De vraag is dan ook of milieu ‘weg’ is of dat het vooral verplaatst is; vanuit Den Haag, naar Brussel en andere internationale gremia.
Stijl
En in de derde plaats zien we ook een beweging in stijl: van het ministerie dat centraal via normen, regels en zonering beleid maakt voor het milieu, naar aandacht voor de uitvoering en het samen met anderen optrekken en convenanten sluiten. Er komen nieuwe beleidsinstrumenten, waarbij naast wetgeving vooral wordt ingezet op participatie, samenwerking, zelfregulering en activering (‘een beter milieu begint bij jezelf’). Een terugkerende vraag daarbij is of het een thema op zichzelf is, dat eigenstandig naast de andere thema’s (zoals economie, landbouw, zorg) staat, of dat het eigenlijk een element is dat bij elk ander thema’s als vanzelf, als randvoorwaardelijk, zou moeten worden meegenomen.
Meer, beter, anders?
Een lastige vraag is of de aandacht en urgentie voor milieubeleid nu zijn toegenomen of afgenomen. We zien in de beelden in ieder geval terug dat de aard van het milieubeleid sterk is veranderd in de afgelopen 50 jaar. Rondom zichtbare milieuthema’s lukt het om snel aandacht en inzet te mobiliseren. Dan zien we beeld van actie, zowel door activisten als door actieve ambtenaren en bestuurders. En door de vele professionals die in het veld letterlijk bezig zijn met het opruimen en voorkomen van milieuschade. Zo zijn allerlei milieuproblemen in de afgelopen 50 jaar werkelijk tot een oplossing gebracht, denk aan de stappen die gezet zijn op het gebied van bodemvervuiling, luchtverontreiniging, zure regen en het gat in de ozonlaag. Tegelijkertijd zien we ook dat het een voortdurende strijd is om milieu tegenover andere maatschappelijke thema’s een prominente plaats te geven. In die verhoudingen zien we door de tijd heen wel degelijk een op- en neergaande beweging. Zo is het beeld van 50 jaar milieubeleid niet zozeer een kwestie van meer of beter, maar vaak ook anders. Van beweging en verandering. Van andere zichtlijnen en beeldvangers.
Beeldboek 50 jaar milieubeleid
De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) stelde – in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – een beeldboek samen over 50 jaar milieubeleid. Doel is om de ontwikkeling van de afgelopen vijf decennia letterlijk in beeld te brengen. Hoe is het milieubeleid van gedaante veranderd? Welke plek nam het in? Wie waren erbij betrokken? Hoe zag dat eruit?
In het beeldboek reflecteren we via het beeld op de ontwikkeling van 50 jaar milieubeleid. In dit artikel geven we een eerste indruk, als voorproefje van het jubileumboek dat in oktober zal worden gepresenteerd. Wij hopen dat het lezers enthousiasmeert om hun beelden, verhalen en ervaringen met ons te delen! Zoekt u met ons mee?
Heeft u suggesties voor mooi beeldmateriaal uit de afgelopen 50 jaar milieubeleid? Dan kunt u deze mailen naar Nancy Chin-A-Fat, chinafat@nsob.nl.
Tijdschrift Milieu is een uitgave van de VVM en verschijnt zes keer per jaar in een oplage van 1.750 exemplaren.
VVM-Lidmaatschap 2024