Log in om toegang te krijgen tot je account
Tijdschrift Milieu
maart 2022, nr. 1
UITBREIDING VAN HET ETS: bouwsteen voor het Europese klimaatbeleid
Straks geldt het ETS niet meer alleen voor uitstoot ‘op land’.
Foto: Pxhere
Jelle van de Poel is adviseur bij STAB (Stichting advisering bestuursrecht-spraak) en lid van de sectie Milieurecht en praktijk van de VVM.
De urgentie van de klimaatverandering maakt dat er steeds meer behoefte is aan maatregelen en regelgeving om de gestelde klimaatdoelen ook daadwerkelijk te halen. Daarom stelt de Europese Commissie voor de werking van het bestaande Emissions Trading System (ETS) uit te breiden. Tijdens een juridisch café van de VVM-sectie Milieurecht en Praktijk op 21 november gingen deskundigen in op de gevolgen daarvan voor burgers en bedrijven.
Door: Jelle van de Poel
JELLE VAN DE POEL
Het ETS is een systeem dat bedrijven verplicht om binnen het aan hen toegekende budget te blijven, aldus Jos Cozijnsen, carbon specialist bij de Carbon Neutral Group. Hij noemt het systeem een voorbeeld van ‘mechanism design’: het is de bedoeling om spelregels op te stellen die het mogelijk maken om zowel de individuele als de collectieve opbrengsten te maximaliseren. Iris Kieft, associate partner bij Nauta-Dutilh. Het ETS is in 2005 ingevoerd, naar aanleiding van het Kyoto Protocol uit 1997 dat hoort bij het VNklimaatverdrag. Het systeem is gebaseerd op een plafond van CO2-uitstoot op EUniveau; er is een maximaal aantal rechten beschikbaar. Momenteel bedraagt dit plafond 1,57 miljard ton CO2 per jaar. Doordat dit emissieplafond met ongeveer 2% per jaar daalt, moet de uitstoot afnemen. Van de bestaande ETS-sectoren wordt een emissiereductie van 61% ten opzichte van de niveaus van 2005 verlangd, om de EU-klimaatdoelstelling van 55% reductie in 2030 ten opzichte van de niveaus in 1990 te kunnen halen.
Gratis rechten, lage prijzen…
Het ETS werkt met handelsperiodes, die elk eigen regels kennen. In 2021 ging de vierde handelsperiode van start. Jaarlijks wordt een deel (circa 47%) van de gratis emissierechten gratis toegewezen, een deel geveild en een deel achter de hand gehouden voor eventuele nieuwe ontwikkelingen. Een reden om gratis emissierechten toe te wijzen is bijvoorbeeld het voorkomen van ‘carbon leakage’: het gegeven dat bedrijven hun productie naar buiten de EU zullen verplaatsen, omdat daar geen emissierechten hoeven te worden betaald.
In de eerste handelsperiodes van het ETS was de prijs vaak laag. Dit kwam onder meer doordat er aan het begin vaak te veel gratis emissierechten waren toegekend. Om te lage prijzen tegen te gaan, is later de marktstabiliteitsreserve geïntroduceerd. Daarmee kan de overheid een overschot op de emissiemarkt afromen. In december 2021 was de prijs van de emissierechten opgelopen tot circa € 75 per ton CO2. Dat maakt dat het voor bedrijven een relevante kostenpost wordt. De vrees dat de Brexit zou leiden tot een veel lagere emissieprijs, omdat de Britse industrie relatief veel rechten gebruikt, werd in de praktijk niet bewaarheid.
… maar wel wat reductie
Het ETS is van toepassing op de energie-intensieve industrie, op elektriciteitsopwekkers en op luchtvaartmaatschappijen, voor zover het gaat om vluchten binnen de Europese Economische Ruimte. Dit komt overeen met ongeveer 45% van alle CO2-emissies op EU-niveau. In Nederland vallen 419 bedrijven onder de werking van het ETS. Het systeem heeft geleid tot een emissiereductie van 21% in 2016 ten opzichte van 2005. Meer recente gegevens zijn nog niet bekend.
Het ETS geldt overigens niet alleen voor de uitstoot van CO2. Ook andere broeikasgassen zoals lachgas en perfluorkoolstoffen vallen eronder. Methaan niet, zo licht Iris Kieft desgevraagd toe. Afvalverbranding valt ook niet onder het ETS. De reden daarvoor is volgens Jos Cozijnsen en Iris Kieft dat de EU voor afval een ander regime kent. Daarbij is het uitgangspunt dat het ontstaan van afval zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Het verbranden van afval verdient daarbij de voorkeur boven storten.
Iris Kieft licht ook toe wat het ETS betekent voor de ‘compliance cyclus’ van bedrijven die eronder vallen. De naleving van het ETS door bedrijven is over het algemeen vrij goed. Soms is er discussie of een bepaalde emissie onder het ETS valt of niet.
Een prijs van € 75 per ton maakt CO2-uitstoot een relevante kostenpost
Onder de afbeelding gaat het artikel verder
Tata Steel in Velzen: een grote uitstoter van CO2.
Foto: Michiel Wijnbergh
Wet CO2-heffing en industrie
In 2021 is in Nederland naar aanleiding van het Klimaatakkoord de Wet CO2-heffing industrie ingevoerd. Deze regeling is een Nederlandse toevoeging aan het ETS en kent een vergelijkbaar systeem. De regeling geldt ook voor een aantal sectoren die niet onder het ETS vallen. Het belastingtarief bedraagt nu circa € 30 per ton en loopt op tot € 127 in 2030. Voor bedrijven die ook onder het ETS vallen, wordt een gefixeerde CO2-prijs op het belastingtarief in mindering gebracht.
Duurdere emissierechten door Green Deal
Marlies Huijbers, jurist milieurecht, omgevingsrecht en arbeidsomstandighedenrecht bij KWA Bedrijfsadviseurs, gaat kort in op de EU Green Deal. De doelstelling van de EU om de emissies per 2030 met 55% te reduceren staat vast. Deze is verankerd in de Europese klimaatwet. Het programma ‘Fit for 55’, dat in de zomer van 2021 is gepresenteerd, bevat de voorstellen van de Commissie om dit al goedgekeurde doel te bereiken. Dit betekent dat als één van de voorstellen uit dit programma niet wordt goedgekeurd, de CO2-reductie op een andere manier moet plaatsvinden. ’Fit for 55’ bevat diverse wetgevingsvoorstellen waaronder:
Beperkt aantal sectoren
De uitleg roept tijdens het juridisch café de vraag op waarom het CBAM-mechanisme beperkt blijft tot bepaalde sectoren. Volgens Jos Cozijnsen heeft dit te maken met uitvoerbaarheid; zo kan de carbon footprint van een product nog niet altijd eenvoudig worden bepaald. Daarnaast is deze regeling, en overigens ook de Wet CO2-heffing industrie, in feite een heel politiek onderwerp. Volgens Iris Kieft zijn geen emissierechten verschuldigd voor CO2, die ‘vrijkomt’ in gebonden vorm (bijvoorbeeld aan kalk). Dit geldt ook voor CO2 die wordt opgeslagen met carbon capture and storage (CCS).
Andere vraag: is de CO2-prijs nu voorspelbaarder geworden door de Wet CO2-heffing industrie – die betekent immers dat bedrijven eerder bereid zullen zijn om investeringen te doen? Mogelijk wel, denkt Iris Kieft. Op grond van deze wet geldt namelijk een vast tarief.
Jos Cozijnsen oppert nog of het niet wenselijk zou zijn om de verhoging van de brandstofprijzen (waartoe het ETS door het doorberekenen van de CO2-heffing zal gaan leiden) gepaard te laten gaan met een verlaging van de (generieke) belastingtarieven voor brandstoffen. Op die manier zouden de maatregelen ook voor consumenten betaalbaar en aanvaardbaar kunnen blijven.
Reductiedoelstelling: haalbaar
En dan de hamvraag: zullen de voorstellen van de Commissie ervoor gaan zorgen dat de 55% reductie in 2030 zal worden gehaald? Een kleine meerderheid van de deelnemers heeft hier zijn twijfels over. Het ETS heeft tot 2030 immers nog maar een beperkt aantal handelsperiodes; en alleen voor de noodzakelijke aanpassing van de energie-infrastructuur is al een periode van tien jaar nodig.
Zal de 55% reductie in 2030 worden gehaald? Daar zijn twijfels over.
Tijdschrift Milieu is een uitgave van de VVM en verschijnt zes keer per jaar in een oplage van 1.750 exemplaren.
VVM-Lidmaatschap 2024