Tijdschrift Milieu
December 2023, nr. 6

PFAS in het milieu: de kanarie in de kolenmijn

Ontwikkeling en ontsporing van het milieubeleid vragen correcties

Dr. Tom Trouwborst was wetenschappelijk medewerker aan de Universiteit Utrecht, in de chemische industrie en als inspecteur van de volksgezondheid in algemene dienst. Daarna werkte hij als directeur en consultant van adviesbureau Environment and Health Consultancy (Ehcon bv).

Industrieterrein Staart met achter de Afvalcentrale Chemours (voorheen Dupont), dat de grootste vervuiler is op het gebied van PFAS en PFOA.

Stel na de verkiezingen, bij de komende kabinetsformatie weer een ministerie voor (Volksgezondheid en) Milieu in, met ruime coördinerende en wetgevende bevoegdheden. Zo’n ministerie is namelijk hard nodig, gezien alles wat er mis is gegaan rond de lozing van o.a. de schadelijke PFAS op het milieu. De volksgezondheid is in het geding.

Door: Tom Trouwborst

In het afgelopen decennium werd vaak gedacht dat met de afronding van de milieuwetgeving de milieuproblematiek in bestuurlijke zin zou zijn opgelost. Dit was ook merkbaar door het verdwijnen van het woord milieu uit de benaming van betrokken ministeries, en door een loskoppeling van milieu en volksgezondheid. De gang van zaken na de ontdekking van de PFAS-verbindingen in het milieu1 en de schade voor de volksgezondheid laten echter een onthutsend beeld zien van de huidige situatie van het milieubeleid, en met name van het toezicht en verantwoordelijkheid van overheden bij de aanpak van stoffen in het milieu. De vraag is hoe dit alles kon gebeuren, waar het mis is gegaan en waar correcties nodig zijn.

Voor een goed beeld van de situatie waarin het milieubeleid nu verkeert en de lacunes die zijn ontstaan bij de ontwikkeling van dit beleid is een korte terugblik nodig. Van oorsprong was de zorg voor het fysieke milieu opgedragen aan de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en werd deze uitgevoerd door het Staatstoezicht op de Volksgezondheid3,4,5. De taak en positie van dit toezicht en de rol van de inspecteurs waren geregeld in de Gezondheidswet, met een initiërende, signalerende en toezichthoudende rol. Door de toenemende industrialisatie namen de taken op het gebied van het milieu snel toe, zodat binnen dit Staatstoezicht een afzonderlijke dienst kwam die belast werd met het toezicht op het milieu. Deze dienst had regionale kantoren en werd gecoördineerd door een hoofdinspectie bij het ministerie.

De ontwikkelingen maakten een meer structureel en juridisch onderbouwd milieubeleid noodzakelijk. Dit beleid kreeg in 1972 vorm met de Urgentienota Milieuhygiëne2, uitgebracht door de toenmalige minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. De uitwerking van het beleid vond plaats in beleidsdirecties binnen het hiervoor opgerichte directoraat-generaal voor de Milieuhygiëne6, waaraan de inspecteurs van het Staatstoezicht als deskundigen werden toegevoegd. Een essentieel begin vormde de nieuwe Wet Milieubeheer, die de basis legde voor juridische vormgeving van normstelling en emissienormen per sector. Het milieubeleid kreeg verder vaste grond onder de voeten door de politieke beslissing dat het ministerie voor Milieu de verantwoordelijkheid kreeg over normstelling, ook op het gebied van water. Hiermee kreeg dit ministerie de benodigde bestuurlijke kracht en coördinerende bevoegdheden en taken.

Het milieubeleid en uitvoering waren gericht op aanpak van verontreiniging bij de bron. Door activiteitenbesluiten en normstelling voor de milieukwaliteit werd het milieubeleid juridisch en technisch transparant en algemeen hanteerbaar. Door sturing vanuit een centrale overheid en regionale afdelingen van het Staatstoezicht waren een goede samenwerking en informatievoorziening verzekerd.

Parallel aan de ontwikkeling van nationale wetgeving voltrok zich de ontwikkeling van Europese wetgeving. In de beginfase heeft Nederland hierin een actieve rol gespeeld. Er waren ook grote belangen mee gemoeid, in verband met grensoverschrijdende verontreinigingen.

Onder de afbeelding gaat het artikel verder

Uitvoering en consolidatie

Na de afronding van de wetgeving in hoofdlijnen ontstond de gedachte dat de verantwoordelijkheid en de zorg voor het milieu ook meer aan andere betrokken partijen moest worden toegedeeld, onder de noemer van ‘verinnerlijking’. Op zichzelf leek dit een goed uitgangspunt, maar dit gebeurde in een politiek klimaat dat was gericht op een terugtredende overheid. Daarnaast ontstond de druk om de administratieve afhandeling van vergunningen eenvoudiger te maken door één loket voor de afhandeling in te stellen, veelal op gemeentelijk niveau. Het was echter de vraag of de plaatselijke besturen hiervoor voldoende waren toegerust. De lokale besturen richtten hiervoor in de praktijk vaak milieudiensten op. Ook op het terrein van het toezicht voltrokken zich grote veranderingen. De regionale inspecties voor de milieuhygiëne werden samengevoegd met andere toezichthoudende diensten. De inspecteurs die mede werkzaam waren op basis van de Gezondheidswet verdwenen geleidelijk uit beeld. Saillant is dat het beleidsterrein ‘Milieu’ verdween uit de naamgeving. In 2012 gingen de Milieu-inspectie en de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat samen verder als ‘Inspectie voor Leefomgeving en Transport’ (ILT). Het milieutoezicht kreeg een ander karakter, waarbij het accent lag op handhaving van wetten en vergunningen en bestrijding van milieucriminaliteit. Door deze ontwikkelingen is het contact met het Staatstoezicht voor de Volksgezondheid en de regionale uitvoerende instanties verbroken. Ook is er nu geen ministerie meer met Milieu als speciaal taakveld en kenmerk in de naamgeving. Dit impliceert dat de specifieke taken van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid – het signaleren van misstanden en ongewenste situaties – geen specifieke plaats meer hebben. Schijnbaar heeft het idee postgevat dat met de wetgeving alles is geregeld en dat nu slechts handhaving nodig is. Maar de werkelijkheid is anders, getuige de incidenten met PFAS¹ en andere ontwikkelingen rond stoffen. De betrokken overheidsinstanties blijken moeilijk raad te weten met zulke (inter)nationale gezondheidsvraagstukken. De gevolgen zijn echter verstrekkend: voor bescherming van de volksgezondheid restte nu nog slechts een advies om in bepaalde gebieden specifieke voedingsmiddelen niet of zeer weinig meer te gebruiken. De gevonden stoffen hebben zich inmiddels wereldwijd verspreid en drinkwater en voedsel verontreinigd. Bovendien blijken ze moeilijk afbreekbaar in het milieu, zodat de situatie lang kan blijven bestaan en mogelijk nog kan verergeren. Naast de gevolgen voor de volksgezondheid en mentale druk voor de betrokken burgers veroorzaakt zo’n situatie ook grote maatschappelijke en economische schade voor alle betrokken partijen. Vaak wordt verwezen naar het RIVM als oplossende instantie, maar daarbij wordt vergeten dat het RIVM een opdrachtnemende partij is en geen sturende. De Onderzoeksraad voor Veiligheid concludeerde in 2021 dan ook dat de overheid pas in actie komt als derden de problemen signaleren. De raad adviseert de wegbezuinigde kennis en capaciteit bij de overheid te herstellen. Ook dienen de betrokken bedrijven meer verantwoordelijkheid te nemen.

Op EU-niveau heeft men onderkend dat er, naast beleid gericht op emissiebeperking, beleid moet komen dat gericht is op tijdige herkenning van milieurisico’s van stoffen die op andere manieren in het milieu kunnen komen, b.v. als product. Met dit doel is de Europese REACH-regelgeving tot stand gekomen, dat staat voor Registreren, Evalueren en Autoriseren van Chemische stoffen. REACH geldt voor producenten, importeurs, distributeurs en gebruikers. De marktpartijen moeten de stoffen registreren. De registratie op zichzelf is geen vergunning of beoordeling, maar de aanbieders zijn wel verantwoordelijk voor risicobeheersmaatregelen. In de evaluatiefase voeren nationale autoriteiten naar keuze beoordelingen uit, veelal gebaseerd op een voorlopige risico-inschatting. De beoordelende partij kan aanvullende gegevens vragen. Deze evaluatie is een tijdrovend proces en verloopt onder leiding van het Europese Environmental Chemicals Agency (ECHA). Het aantal beoordelingen loopt echter sterk achter op het aantal aangemelde stoffen. Er lijken sneller nieuwe stoffen in het milieu te komen dan er beoordeeld kunnen worden. Ook zijn er uitzonderingen gemaakt voor grote groepen stoffen. Dit betekent dat de stoffenwetgeving schijnzekerheid geeft.

Voor PFAS heeft Nederland, naar aanleiding van de geconstateerde gezondheids- en milieurisico’s, ondertussen een voorstel voor aanpak (autorisatie) ingediend bij ECHA, met het doel deze stoffen te verbieden. Maar het paard is wel achter de wagen gespannen en de schade zal lang voelbaar blijven.

Recente ontwikkelingen

Kaderrichtlijn Water

Al lang bleek dat de kwaliteit van het oppervlaktewater niet voldeed aan de Europese kwaliteitsnormen van de Kaderrichtlijn Water voor 2027⁸. Er dreigden juridische procedures. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft daarom recent, mede namens de ministers van Natuur en Voedselkwaliteit en Natuur en Stikstof, een plan opgesteld (impulsprogramma) om aan de gestelde eisen te voldoen⁹. We zien het volgende gebeuren:

De Europese wetgeving blijkt de ‘trigger’ te zijn voor actie. Er is bij de overheid kennelijk geen nationaal, autonoom, zelfsturend bestuurlijk kader aanwezig om aan de gestelde kwaliteitseisen te voldoen.
De uitvoering van het impulsprogramma verloopt via een groot aantal verschillende overleggroepen. De dwingende kracht ontbreekt. Een gezaghebbend ministerie voor volksgezondheid en milieu wordt node gemist.

Impulsprogramma chemische stoffen

De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat heeft in december 2022 een programmaplan (impulsprogramma) voor een integrale beleidsaanpak van stoffen aangeboden aan de Tweede Kamer¹⁰. Erkend wordt dat maatregelen vaak pas worden genomen na de waarneming dat een stof in het milieu een probleem heeft veroorzaakt. Dit impulsprogramma is echter niet volledig: er gelden wezenlijke uitzonderingen voor bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen en (dier)geneesmiddelen. Deze stoffen kunnen echter juist notoire probleemstoffen zijn voor het milieu¹¹. Het is zeer de vraag of zulke uitzonderingen bij de toegenomen (bevolking) dichtheid toelaatbaar zijn. Een belangrijke parameter, zoals persistentie in het milieu, is voor alle stoffen van belang en mag niet worden overgelaten aan belanghebbenden of worden genegeerd.

Stoffenwetgeving geeft schijnzekerheid

Conclusies

Het begrip ‘Milieu’ moet weer gekoppeld worden aan volksgezondheid, en moet weer als afzonderlijke entiteit een herkenbare plaats krijgen in de organisatie van de Rijksoverheid, met sterke coördinerende en normstellende bevoegdheden.
Continue afstemming is nodig tussen toezicht en uitvoering van beleid van rijksoverheden. Het toezicht moet mede als taak hebben het tijdig signaleren van nieuwe inzichten en misstanden, en moet niet beperkt zijn tot controle op de naleving van de vergunningen.
Recente incidenten met gezondheidsrisico’s van stoffen in het milieu tonen aan dat een herbezinning nodig is over de huidige aanpak en knelpunten in het huidige stoffenbeleid.
De registratie en beoordeling van stoffen moeten worden versneld. De invoering van kritische parameters voor een eerste beoordeling, zoals persistentie, is urgent.
Voor de komende kabinetsformatie wordt aanbevolen om een Ministerie voor (Volksgezondheid en) Milieu in te stellen met ruime coördinerende en wetgevende bevoegdheden.

De nu lopende nationale discussies over de impulsprogramma’s voor water en stoffen vragen om een brede aandacht en betrokkenheid van deskundigen zoals die van de VVM.

Referenties

Nederland zwemt in de PFAS; NRC 15 juli 2023; tekst: L. Brouwers; K. Kuijpers
Urgentienota Milieuhygiëne. Zitting 1971-1972, nr. 11906. Staatsuitgeverij 1972
Een zeer onfrisse geschiedenis. Studies over niet-industriële verontreiniging in Nederland, 1850-1920. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer. Auteur: H. van Zon (1986); ISBN:9034609928
Tussen aansporen en opsporen, Geschiedenis van 25 jaar Staatstoezicht op de Volksgezondheid,1965-1990. Auteur: A.C.M. Kappelhof, SDU (1990)
Staatstoezicht op de Volksgezondheid, Inspectie Milieuhygiëne 1962-1980; Staatsuitgeverij 1981;
In dienst van het milieu; memoires van de oud-directeur-generaal Milieubeheer Prof. Ir. W.C Reij door M.E.L. de Koning; Uitg. Samson Tjeenk Willink 1994
Rapport Industrie en omwonenden van de Onderzoeksraad voor veiligheid, april 2021.
Nationale Milieuverkenning 1990-2010; RIVM 1991; ISBN 90 6092 522 X;
Vormgeving KRW-impulsprogramma. Brief van Minister van Infrastructuur en Waterstaat aan voorzitter van de Tweede kamer d.d. 5 juni 2023
Impulsprogramma Chemische Stoffen. Brief van Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede kamer d.d. 16 december 2022
Mantingh M. et al. (2023). Bestrijdingsmiddelen en diergeneesmiddelen in parken bedreigen insecten. Tijdschrift Milieu, september 2023.

Warning

/var/hpwsites/u_twindigital_html/website/html/webroot/milieu.vvm.info/wp-content/plugins/diziner-core/lib/TwinDigital/Diziner/Core/Post.php

965

Ontwikkeling en ontsporing van het milieubeleid vragen correcties (copy)

Vorige pagina

Warning

/var/hpwsites/u_twindigital_html/website/html/webroot/milieu.vvm.info/wp-content/plugins/diziner-core/lib/TwinDigital/Diziner/Core/Post.php

928

Ontwikkeling en ontsporing van het milieubeleid vragen correcties (copy)

Volgende pagina

Abonneer je op onze nieuwsbrief

Tijdschrift Milieu is een uitgave van de VVM en verschijnt zes keer per jaar in een oplage van 1.750 exemplaren.

Ontwikkeling en ontsporing van het milieubeleid vragen correcties (copy)

Tijdschrift Milieu
December 2023, nr. 6

PFAS in het milieu: de kanarie in de kolenmijn