Log in om toegang te krijgen tot je account
Tijdschrift Milieu
juli 2023, nr. 3
Radioactief afvalbeheer is een technische én maatschappelijke opgave
Opslag van radioactief afval bij COVRA in Borsele.
Foto: Michiel Wijnbergh
Vincent Lagendijk en Romy Dekker zijn senior onderzoekers bij het Rathenau Instituut
Kernenergie
Europese landen hebben met vallen en opstaan geleerd dat het noodzakelijk is om hun bevolking te betrekken bij de eindberging van radioactief afval. Dat geldt ook voor Nederland. Het afval dat nu tijdelijk bovengronds is opgeslagen in Zeeland, zal een definitieve plek moeten krijgen. Het is belangrijk om goed na te denken over hoe de besluitvorming daarover het beste kan plaatsvinden.
Door: Vincent Lagendijk en Romy Dekker
Bij de productie van kernenergie en medische isotopen en bij grondstofwinning ontstaat dagelijks radioactief afval. Goed en veilig beheer daarvan is noodzakelijk. Een deel van het afval kan nog honderdduizenden jaren schadelijke gevolgen hebben voor mens en milieu. Het Nederlandse beleid gaat uit van een tijdelijke langdurige bovengrondse opslag van dat afval, gevolgd door een geologische eindberging (opslag in een stabiele aardlaag op 200 tot 1.000 meter diepte), die rond het jaar 2130 in gebruik moet zijn.
Het besluitvormingsproces om te komen tot zo’n langdurige oplossing moet nog worden ingevuld. Het Rathenau Instituut zal hierover volgend jaar advies uitbrengen aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Dit doen we op basis van onderzoek en dialogen met deskundigen en betrokkenen. We hebben bestudeerd hoe andere Europese landen omgaan met hun afval, hoe de wet-regelgeving in elkaar zit en hoe het staat met de kennis die nodig is om hierover te kunnen beslissen. Over de landenvergelijking verscheen in april een boek1.
Ook hebben we in kaart gebracht hoe Nederland de afgelopen zeventig jaar is omgegaan met zijn radioactief afval. Deze studie2 publiceerden we begin dit jaar, samen met een verslag van vier dialogen3 die we voerden over een eerdere versie ervan. In dit artikel laten we zien hoe het denken over en beleid voor het langdurig beheer van radioactief afval is veranderd en gaan we in op de gevolgen daarvan voor het te organiseren besluitvormingsproces.
Onder de afbeelding gaat het artikel verder
Bijeenkomst in het kader van de BMD in Amsterdam.
Foto: Rob Bogaerts / Nationaal Archief CC0
Technische én maatschappelijke opgave
Het beheer van radioactief afval werd decennialang beschouwd als een technisch onderwerp waarvoor een technische oplossing moest komen. Maar pogingen in diverse Europese landen om top-down technische oplossingen te vinden, leerden dat het langdurig beheer van radioactief afval niet alleen een technische opgave is, maar ook een maatschappelijke.
Zo hangt het vinden van een locatie voor een geologische berging niet alleen af van de eigenschappen van de ondergrond, maar ook van lokaal draagvlak bij burgers en bestuurders. Het belang hiervan wordt ook erkend in het huidige beleid: de maatschappij moet in Nederland worden betrokken bij de besluitvorming over het langdurig beheer van radioactief afval. Maar lange tijd was dat niet het uitgangspunt.
Van onduidelijkheid naar eerste regels
De opkomst van nucleaire technologie na de Tweede Wereldoorlog zorgde ervoor dat Nederland te maken kreeg met radioactief afval. De overheid zag deze technologie als een aanjager van economische groei. Dat leidde tot de komst van nucleaire centrales voor onderwijs en onderzoek (Petten, Delft, Wageningen en Eindhoven) en later ook kernenergie (Dodewaard en Borssele).
In de jaren vijftig bestond er onduidelijkheid over de mogelijke gevaren van radioactief afval. Er was geen wetenschappelijke consensus over de omgang met het afval en de risico’s van lage doses ioniserende straling. Nederlandse kranten schreven zelfs over de ongekende mogelijkheden van nucleaire restproducten, die we nu kennen als radioactief afval. Mede dankzij internationale conferenties over de vreedzame toepassingen van atoomenergie in 1955 en 1958 kwam de omgang met radioactief afval internationaal en nationaal op de wetenschappelijke en beleidsagenda. Onder invloed van internationale richtlijnen ontstond er wet- en regelgeving die de omgang met radioactieve stoffen regelde, zoals de Kernenergiewet van 1963.
Vanaf 1963 haalde het toenmalige Reactor Centrum Nederland (RCN) Nederlandse radioactief afval op en sloeg het op in Petten. Een deel van het laag- en middelactief afval werd vanaf 1967 onder internationaal toezicht in zee gestort. Verbruikte splijtstof uit kerncentrales ging naar een opwerkingsfabriek in België. Het afval dat na het opwerkingsproces overbleef, bleef daar.
Kranten beschreven de mogelijkheden van nucleaire restproducten
Onder de afbeelding gaat het artikel verder
Demonstratie in Gasselte tegen de opslag van radioactief afval.
Foto: Hans van Dijk / Nationaal Archief CC0
Ondanks druk nog steeds top-down
Deze praktijken kwamen in de jaren zeventig onder druk te staan. Zo bepaalden nieuwe opwerkingscontracten met Frankrijk en Groot-Brittannië dat het afval wél terugkwam naar Nederland. Ook maatschappelijke zorgen gingen een grotere rol spelen. Het dumpen van radioactief afval in zee riep steeds meer protest op in binnen- en buitenland en werd vanaf 1983 verboden. In Nederland spraken groepen burgers en wetenschappers zich uit tegen kernenergie en de regeringsplannen voor meer kerncentrales.
Vanaf de jaren vijftig kwam er een nieuwe methode in beeld voor het langetermijnbeheer van radioactief afval: geologische berging in de diepe ondergrond. Nederland keek hiervoor naar mogelijkheden in ondergrondse zoutkoepels – wederom met een technische top-downbenadering. De regering kwam in 1976 met plannen voor proef-boringen in Noordoost-Nederland. Na grootschalige protesten van burgers, bedrijven en bestuurders werden ze afgeblazen. Sindsdien heeft er in Nederland geen onderzoek op locatie meer plaatsgevonden.
Brede maatschappelijke discussie
De patstelling over kernenergie en radioactief afval was voor de regering een aanleiding om de zogenoemde Brede Maatschappelijke Discussie (BMD) te organiseren. Het doel was om de maatschappij te betrekken bij het energiebeleid, inclusief kernenergie en radioactief afval. Uitkomst van de BMD, die van 1981 tot 1984 duurde, was het advies om bestaande kerncentrales open te houden, maar voorlopig geen nieuwe centrales te bouwen. Desondanks hield de regering vast aan het voornemen om kernenergie uit te bouwen. Dit veranderde na het ongeluk in Tsjernobyl in 1986.
Met de Nota Radioactief Afval kreeg Nederland in 1984 voor het eerst een expliciet beleid voor radioactief afval. De regering koos voor een tijdelijke bovengrondse opslag voor alle categorieën afval (laag, middel en hoog). Deze interim-oplossing bood ruimte om verder onderzoek te doen naar een definitieve geologische berging in Nederland of in samenwerking met andere landen.
De Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA) kreeg de opdracht om het afval te beheren. Dit was aanvankelijk voor een termijn van 50 tot 100 jaar, en later voor ten minste 100 jaar. Begin jaren negentig werden nog twee principes toegevoegd aan het beleid: terugneembaarheid van het afval en omkeerbaarheid van besluitvorming. Dit werd gedaan na een consultatie met het publiek.
Naar betrekken, overleggen en besluiten
Door ontwikkelingen in met name de jaren zeventig en tachtig ontstond het besef dat radioactief afval niet alleen een technisch vraagstuk is dat met een top-downbenadering is op te lossen. Dat gebeurde niet alleen in Nederland, maar ook in andere Europese landen. Aanvankelijk kozen die ook voor een besluitvormingsmodel met als belangrijkste stappenvolgorde: besluiten, aankondigen en verdedigen. Later ruilden de meesten dat in voor een meer participatief model met stappen als: betrekken, overleggen en besluiten. Cruciale aspecten van deze participatieve benaderingen zijn het produceren van sociaal-robuuste kennis en het verbeteren van de betrokkenheid van de maatschappij, zo laat onze recente vergelijkende studie2 zien.
Nederland heeft sinds de jaren tachtig geen grote stappen gezet in het besluitvormingsproces. Er is wel onderzoek gedaan naar de technische haalbaarheid en veilig-heid van geologische berging in zout- en kleilagen. Sociaal-maatschappelijke aspecten zijn in het onderzoek relatief onderbelicht gebleven.
Het huidige Nederlandse beleid staat in het ‘Nationaal programma radioactief afval en verbruikte splijtstoffen’ (2016). In dat programma staat ook dat het belangrijk is om de maatschappij vroegtijdig te betrekken bij de besluitvorming over de eindberging. Het is nog niet duidelijk hoe die betrokkenheid vorm moet krijgen; dit vraagstuk zal onderdeel zijn van ons advies in 2024.
Tijdschrift Milieu is een uitgave van de VVM en verschijnt zes keer per jaar in een oplage van 1.750 exemplaren.
VVM-Lidmaatschap 2024