Tijdschrift Milieu
september 2023, nr. 4

Alleen participatie is niet genoeg voor betrekken van burgers

Beide schrijvers zijn wetenschappelijk onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving. Jetske werkt als milieu-en gedragseconoom aan onderzoek op het gebied van milieubeleidsinstrumentatie, evaluatie en gedragsverandering. Guus is onderzoeker op het snijvlak van leefomgevingskwaliteit, leefbaarheid en gezondheid.

Hoe betrek je als overheid burgers beter bij hun leefomgeving en bij het beleid daarvoor? Daarover publiceerde het PBL recent een rapport. En ja, dat gaat dus over méér dan alleen burgerparticipatie – al lijkt dat bij sommigen moeilijk door te dringen.

Door: Jetske Bouma en Guus de Hollander

Burgerbetrokkenheid gaat over méér dan participatie – dat was één van de belangrijkste signalen in ons rapport (Bouma et al. 2023, zie ook het kader). Maar elke keer als we beleidsmakers daar iets over mogen vertellen , gaat het gesprek al snel toch vooral over participatie. Misschien ook niet zo gek, maar wel frustrerend. Want we weten al lang dat participatie, in de betekenis van meepraten op uitnodiging, niet automatisch leidt tot betrokkenheid, en ook niet per se tot brede maatschappelijke steun – alleen al omdat maar een beperkte groep burgers meedoet aan participatieprocessen. Toch wordt participatie nog steeds gezien als dé manier om burgers te betrekken bij hun leefomgeving en het leefomgevingsbeleid. Dit terwijl de volgende zaken minstens zo belangrijk voor de acceptatie van leefomgevingsbeleid door de samenleving zijn:

begrijpelijk communiceren over de uitdagingen waar we als samenleving voor staan
aandacht besteden aan het burgerperspectief en voor hoe beleid uitwerkt voor verschillende groepen
de omgang met eigen initiatief én weerstand en het samenwerken in de opgave.

Waarom juist nu onmisbaar?

Zeker in deze tijd wordt de verantwoordelijkheid voor een toekomstbestendige leefomgeving voor een aanzienlijk deel bij burgers neergelegd. Dit maakt betrokken burgers onmisbaar, want als mensen zich niet betrokken voelen nemen ze hun verantwoordelijkheid niet. Zo worden we geacht zelf te besluiten om minder of duurzamer te gaan consumeren, zuiniger met energie en grondstoffen om te gaan, ons huis te isoleren, een elektrische auto te nemen en actief voor onze leefomgeving zorg te dragen. Als we onze verantwoordelijkheid vervolgens vaak niet nemen concluderen sommigen dat we het dus kennelijk niet belangrijk vinden. Toch blijkt uit elk onderzoek wel degelijk dat we ons zorgen maken over klimaatverandering en dat we willen dat er goed voor de leefomgeving wordt gezorgd (zie bijvoorbeeld Bouma et al. 2020, Miltenburg et al. 2022). Maar, blijkt ook uit die onderzoeken, we vinden het tegelijkertijd ontzettend moeilijk om ook iets met onze intenties te doen (zie bijvoorbeeld I&O 2020, WRR 2017). De afgelopen paar jaar is er de nodige beweging gekomen, vooral in termen van overheidsbeleid. Het klimaatbeleid is aangescherpt, er worden miljarden gereserveerd voor stikstofreductie en natuurherstel, en het besef dat de tijd van vrijblijvendheid voorbij is lijkt overal in te dalen. En dit is de andere reden waarom burgerbetrokkenheid zo belangrijk is. Want de transities die we als samenleving de komende jaren moeten gaan doormaken zijn gigantisch. Van landschapsverandering door hernieuwbare energieopwekking tot de transitie van ons landbouw-en voedselsysteem: de veranderingen grijpen diep in ons dagelijks leven en onze leefomgeving in.

Als we de samenleving niet bij deze veranderingen weten te betrekken, en haar niet weten te overtuigen van de noodzaak tot transitiebeleid, dan gaat dit ten koste van effectief en rechtvaardig leefomgevingsbeleid. En dat vraagt meer – veel meer – dan de inzet van participatieve processen alleen. Immers, mensen die meedoen aan participatieprocessen zijn vaak niet de doorsnee burgers; het gaat vaak juist om mensen die al sterk betrokken zijn. Om ook de mensen mee te krijgen die zich (nog) niet zo betrokken voelen zijn andere middelen nodig, die minder afhankelijk zijn van de bereidheid om te participeren in leefomgevingsvraagstukken. Zo zijn de meeste mensen meer bezig met de kosten van levensonderhoud dan de baten van minder CO₂-uitstoot. En door bijvoorbeeld energiebesparing uit te drukken in termen van bespaarde kosten neemt de motivatie om maatregelen te nemen toe (Boomsma 2021).

Het lukt de gemeente Utrecht om ook minder gemotiveerde huishoudens te bewegen tot verduurzamingsmaatregelen. Dat doet zij door communicatie over verduurzaming te koppelen aan communicatie over groot onderhoud (Van Vliet 2022), en huishoudens niet alleen informatie maar ook praktisch advies te geven. Daarbij helpt het om oog te hebben voor de zorgen en wensen die er (lokaal) leven en rekening te houden met verschillen in ervaringen, motivaties en mogelijkheden.

Betrokken burgers- onmisbaar voor een toekomstbestendinge leefomgeving

Het in maart 2023 uitgekomen PBL-rapport noemt acht ‘signalen’ over hoe beleidsmakers burgers beter bij de leefomgeving en het leefomgevingsbeleid kunnen betrekken.

Burgerbetrokkenheid gaat over (veel) meer dan participatie
Versterk de kwaliteit van participatie
Neem weerstand serieus
Maak diversiteit van burgers uitgangspunt van beleid
Deel de feiten en zorg ervoor dat beleid begrijpelijk is
Faciliteer burgerinitiatief en werk samen aan de opgaven
Maak duurzaam gedrag logisch; zorg voor een geschikte omgeving en context
Leer meer van de ervaringen met betrokkenheid van burgers

De signalen zijn gebaseerd op analyse van bestaande PBL-casuïstiek rond burgerbetrokkenheid bij leefomgevingskwesties, de literatuur uit een reeks wetenschappelijke disciplines, samenwerking met verschillende universitaire groepen en eigen vragenlijst- en casusonderzoek. De bevindingen zijn getoetst en verrijkt in een drietal werksessies met wetenschappers, beleidsmakers en burgerinitiatieven (zie voor het volledige rapport: bit.ly/burgerbetrekken).

Voorbij de koplopers – neem diversiteit als uitgangspunt

Uit analyse van de vragenlijstdata die we in 2020 verzamelden onder een representatieve dwarsdoorsnede van de bevolking, als onderdeel van de Balans voor de Leefomgeving, konden we vijf clusters van perspectieven onderscheiden (Figuur 2, Weessies et al. 2023). De eerste groep, de probleemontkenners, is het kleinst (7%), en bestaat hoofdzakelijk uit praktisch opgeleiden. De nauwelijks betrokkenen (22%) en de lokaal betrokkenen (15%) maken zich weliswaar zorgen over klimaatverandering, maar zijn misschien nog wel bezorgder over de kosten van het leefomgevingsbeleid. Het verschil tussen beide groepen is dat de lokaal betrokkenen veel problemen ervaren in hun directe leefomgeving (luchtvervuiling, zwerfafval) en zich afvragen waarom de overheid dáár niet meer aan doet. Deze groep woont relatief vaker in een sterk verstedelijkte omgeving. De afwachtend betrokkenen (38%) en de actief betrokkenen (19%) zijn over het algemeen hoger opgeleid en hebben meer vertrouwen in de overheid. De groep van afwachtend betrokkenen vertrouwt erop dat de overheid voldoende doet voor de leefomgeving, terwijl de actief betrokkenen willen dat de overheid méér doet aan klimaat-en biodiversiteitsbeleid (Weessies et al. 2023, Bouma et al. 2020). Wil je als overheid de verschillende groepen beter bij het milieu en leefomgevingsbeleid kunnen betrekken? Dan is het belangrijk om de verschillen tussen de groepen te begrijpen en hier rekening mee te houden in de vormgeving van en communicatie over het beleid. In het ‘signalenrapport’ benoemen we verschillen in weten, willen, kunnen en doe-vermogen om hier praktische handvatten te geven.

Zorg voor een omgeving die duurzaam gedrag faciliteert

Voorbij de koplopers – neem diversiteit als uitgangspunt

Zorg voor een omgeving die duurzaam gedrag faciliteert

Maak duurzaam gedrag logisch – en leg de verantwoordelijkheid niet bij de burger

Aandacht voor burgerbetrokkenheid in de totstandkoming, uitwerking en uitvoering van beleid betekent niet dat je de grote opgaven om de leefomgeving te verduurzamen ook bij burgers kunt beleggen. Hoeveel aandacht je in de vormgeving van beleid ook besteedt aan het perspectief van de burger, door het publieke karakter van leefomgevingsvraagstukken blijft het individuele doe-vermogen van burgers beperkt. Hoeveel eenieders duurzame gedrag bijdraagt aan de toekomstbestendigheid van de leefomgeving hangt immers mede af van wat anderen doen; en omdat niemand zich als enige in wil zetten leidt dit bij de meeste mensen tot een afwachtende houding en een beperkte inzet. Alleen overheden kunnen gedrag reguleren, afspraken maken en coördineren en zo zorgdragen voor de borging van het collectieve belang.

Daarbij kunnen overheden duurzaam gedrag logisch maken door te zorgen dat de omgeving dit faciliteert. Zo helpt het als er in je buurt faciliteiten zijn om afval te recyclen, maar ook dat je makkelijk hulp en advies kunt krijgen over hoe je je huis of bedrijf kunt verduurzamen, waar je je kapotte spullen kunt repareren en hoe je je tuin natuurinclusief en klimaatadaptief kunt maken. Maar handhaving van wet- en regelgeving die milieuvervuilend gedrag bestraft is óók belangrijk, net als dat de vervuiler betaalt, en niet het milieu.

Kortom: aandacht voor burgerbetrokkenheid vraagt om veel meer dan participatie. Het vraagt om aandacht voor de belemmeringen waar individuele burgers tegenaan lopen als zij zich voor een toekomstbestendige leefomgeving inzetten. Het vraagt om aandacht voor de verschillen tussen burgers in de totstandkoming, vormgeving en uitvoering van beleid. En het vraagt om aandacht voor het burgerperspectief in alle fasen van de beleidscyclus. Hopelijk gaat dit besef de komende tijd breed doordringen.

Abonneer je op onze nieuwsbrief

Tijdschrift Milieu is een uitgave van de VVM en verschijnt zes keer per jaar in een oplage van 1.750 exemplaren.

Alleen participatie is niet genoeg voor betrekken van burgers (copy)

Tijdschrift Milieu
september 2023, nr. 4